La Commission européenne ne s’en cache pas. Elle veut à tout prix conclure et signer l’accord UE-Mercosur avant fin 2025. Toutes les stratégies sont bonnes pour convaincre les États membres et les parlementaires européens encore sceptiques : changer les règles du jeu, affaiblir les normes européennes ou encore proposer des rustines. Un jeu dangereux qui oppose le commerce au développement durable, alors qu’il est possible de concilier les deux.

Une nouvelle étape vers la conclusion de l’accord entre l’Union européenne et les pays du Mercosur (Brésil, Argentine, Paraguay et Uruguay) avait été franchie le 3 septembre 2025, avec l’adoption par la Commission des textes de l’accord [1] en vue de leur approbation finale par le Conseil et le Parlement européen. L’occasion pour Ursula von der Leyen de rêver à une signature avant les fêtes de fin d’année, d’autant que le président brésilien Lula occupe la présidence tournante du Mercosur [2].

Pour rappel, cet accord comporte des risques non négligeables tant pour les pays du Mercosur que pour le secteur agricole européen et la santé et l’environnement.

Pour parvenir à conclure l’accord, la Commission européenne ne recule devant aucune stratégie : qu’il s’agisse de violer le mandat du Conseil en scindant l’accord (stratégie 1), d’y insérer un mécanisme de rééquilibrage susceptible d’affaiblir les normes européennes (stratégie 2), ou encore d’y ajouter une clause de sauvegarde agricole à l’efficacité contestable (stratégie 3). Ce faisant, elle est prête à sacrifier des principes démocratiques et de développement durable au profit d’intérêts économiques et géopolitiques.

Stratégie 1 : Scission de l’accord

Le mandat de négociation initial confié par le Conseil à la Commission prévoyait un traitement conjoint des différents volets de l’accord d’association UE-Mercosur, à savoir un pilier commercial (compétence de l’UE) ainsi qu’un pilier politique et de coopération (compétence partagée avec les États membres). Dès lors que certains de ces volets relèvent de compétences partagées, le principe du plus haut dénominateur commun s’applique à l’ensemble de l’accord [3], impliquant l’unanimité des États membres au sein du Conseil ainsi que l’approbation des parlements nationaux.

Pour contourner l’opposition de plusieurs États membres et parlements nationaux, la Commission a eu recours à une astuce procédurale, à savoir scinder l’accord d’association en deux parties : un « accord de partenariat global » (baptisé EMPA) et un « accord commercial intérimaire » (baptisé iTA). Cette manœuvre lui permet d’avancer sur la partie commerciale de l’accord qui, en tant que compétence exclusive de l’UE, ne nécessite plus l’unanimité mais seulement la majorité qualifiée au Conseil.

Toutefois, il est antidémocratique de changer les règles du jeu en cours de route. Ce passage en force de la Commission est contraire au mandat qui lui a été initialement donné [4]. D’autant que ce n’est pas un cas isolé : cette astuce procédurale est devenue son modus operandi systématique pour imposer en force des accords commerciaux controversés.

Stratégie 2 : Insertion d’un mécanisme de rééquilibrage

Pour satisfaire les pays du Mercosur [5], la Commission européenne a également inséré dans l’accord un outil de protection inédit dans les accords commerciaux de l’UE : un « mécanisme de rééquilibrage » qui, en cas de « mesure unilatérale » affectant les exportations, permet à la partie lésée de demander des compensations commerciales, sans même devoir démontrer la violation d’une obligation prévue par l’accord. La seule atteinte à des anticipations économiques raisonnables suffirait pour l’activer [6].

Plus concrètement, cela signifie qu’une législation environnementale adoptée par l’UE et ayant pour effet de réduire les exportations du Mercosur permettrait à ce dernier de demander un meilleur accès au marché européen, y compris pour exporter des biens dont la fabrication est néfaste pour l’environnement. Ce mécanisme pourrait donc permettre aux pays du Mercosur d’échapper à la future réglementation européenne sur la déforestation [7].

À terme, l’activation de ce mécanisme pourrait entraîner un nivellement par le bas des normes régissant le commerce international. Il pourrait être plus difficile d’adopter et de mettre en œuvre dans l’UE et dans les quatre pays du Mercosur de nouvelles mesures sanitaires, environnementales ou sociales, ou même des mesures miroirs, si ces dernières pouvaient affecter le commerce entre les deux marchés.

Stratégie 3 : Ajout d’un mécanisme de sauvegarde agricole

Pour apaiser les craintes du secteur agricole et convaincre certains grands États membres encore sceptiques comme l’Italie, la France et la Pologne de soutenir l’accord, la Commission européenne a aussi proposé d’ajouter à l’accord un mécanisme de sauvegarde agricole. L’objectif est de protéger les produits agricoles européens sensibles (viandes bovine, ovine et porcine, sucre, etc.) en cas d’augmentation des produits importés ou de diminution des prix, en permettant à l’UE de suspendre temporairement les préférences tarifaires octroyées [8].

L’efficacité de ce mécanisme de sauvegarde est toutefois contestable [9], principalement parce qu’il ne pourra être activé que dans des « circonstances exceptionnelles » et seulement si on peut démontrer que les importations causent un « dommage sérieux à l’industrie de l’Union ». Concrètement, comme le souligne le P^r. Nicolas de Sadeleer, « les effets d’une augmentation conséquente des importations de bœuf argentin sur la seule production bovine française ne permettra pas d’enclencher la procédure (…). La Commission sera en outre la seule à décider d’appliquer des mesures de sauvegarde, les États affectés et les secteurs concernés ne pouvant que solliciter son intervention » [10].

Même si la version finale du texte inclut des ajustements demandés par le Parlement [11] – destinés à accélérer l’activation du mécanisme de sauvegarde et à renforcer la surveillance des importations –, ces mesures additionnelles ne règleront pas les problèmes structurels que pose l’accord.

Les États membres progressivement convaincus par les initiatives de la Commission

Plusieurs gouvernements, comme la France, l’Irlande, l’Italie, l’Autriche et la Pologne, ont longtemps exprimé des réserves, voire une vive opposition. Certains parlements – même s’ils n’ont pas de pouvoir de décision final comme le Parlement de Wallonie [12] et l’Assemblée nationale française [13],– ont également fait part de leurs inquiétudes. Mais la multiplication des initiatives de la Commission semble peu à peu convaincre certains pays, comme l’Italie.

L’adoption de l’accord par le Conseil nécessite une majorité qualifiée, ce qui signifie que 15 États membres (sur 27) qui représentent au moins 65% de la population totale de l’UE doivent voter en faveur. Seule une minorité de blocage (4 États membres représentant au moins 35% de la population de l’UE) peut encore bloquer ce processus.

Le Parlement européen, clé de voûte incertaine

Le Parlement européen reste particulièrement divisé sur l’accord UE-Mercosur. Le 8 octobre 2025, une majorité de parlementaires européens a voté – à 10 voix près – contre [14]. Afin d’augmenter les chances d’un vote positif, la droite a tenté d’accélérer le travail législatif sur les mesures de sauvegarde agricoles [15].

Le 13 novembre, plus de 140 eurodéputés de différents groupes politiques ont déposé une proposition de résolution visant à demander à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) d’évaluer la compatibilité de l’accord UE-Mercosur avec les traités européens. L’objectif de cette initiative est d’obtenir un avis juridique de la CJUE sur trois questions clés, soulevées par plusieurs experts [16] : la scission de l’accord [17], le principe de précaution [18] et le mécanisme de rééquilibrage [19].

Cette initiative juridique répond aussi à un enjeu politique. En cas de vote positif, cette résolution pourrait bloquer le processus de ratification de l’accord pendant un à deux ans, ce qui compromettrait par là-même les efforts de ses partisans visant à le conclure rapidement. Cette procédure a toutefois été bloquée par la présidente du Parlement européen, Roberta Metsola (PPE), au motif que le Conseil n’a pas encore transmis à ce dernier sa demande de consentement. Sa décision est controversée dans la mesure où elle ne repose sur aucun fondement juridique. D’autant que le Parlement européen a déjà demandé par le passé un avis juridique similaire sur la Convention d’Istanbul avant sa signature, sans que la présidence ne bloque le processus. Sauf indication contraire des services juridiques du Parlement, les eurodéputés ne pourront voter sur la demande de saisine de la CJUE que lorsque les États membres auront signé l’accord, avec le risque que la Cour considère alors qu’il est trop tard pour se prononcer sur la question.

Concilier commerce et développement durable plutôt que les opposer

L’accord UE-Mercosur est emblématique des tiraillements de l’UE entre ambitions de développement durable et considérations géopolitiques. La Commission affirme que le libre-échange est la seule réponse possible pour s’affranchir de la dépendance de la Chine et diversifier ses échanges face à la guerre commerciale de Donald Trump.

Or une alternative est possible. Elle consiste à réguler le commerce mondial par des normes garantissant un commerce juste et durable. Grâce à son pouvoir commercial, l’UE a la capacité d’influencer les dynamiques du commerce mondial en promouvant des partenariats fondés sur une économie au service des personnes et de la planète. Dans l’accord UE-Mercosur, cela commence par rendre le chapitre sur le commerce et le développement durable (TSD), censé protéger les droits sociaux et environnementaux, contraignant et exécutoire. Seul un tel garde-fou peut espérer limiter les impacts liés à sa mise en œuvre.

[1] European Commission, « Commission proposes Mercosur and Mexico agreements for adoption », Press Release, 3 septembre 2025 : https://ec.europa.eu/comm....

[2] « Lula prevé que el acuerdo Mercosur-UE se firme el 20 de diciembre », MercoPress, 24 novembre 2025 : https://es.mercopress.com....

[3] Le commerce étant une compétence exclusive de l’UE, la plupart de ses accords internationaux vont au-delà du commerce et sont considérés comme des accords mixtes. Cela signifie que les compétences sont partagées entre l’UE et ses États membres. C’est initialement le cas de l’accord UE-Mercosur.

[4] Des juristes considèrent que cette stratégie de « scission » enfreint non seulement le mandat initial confié à la Commission par le Conseil, mais également le droit européen et les principes de coopération loyale entre les États membres. Voir Markus Krajewski et Julian Werner, Legal Comment on Issues in Connection with the Mandate of the EU Commission for Negotiating the EU-Mercosur Association Agreement, mai 2023 : https://europeantradejust....

[5] Voir les réactions des gouvernements uruguayen (https://www.gub.uy/minist...) et brésilien (https://www.gov.br/mre/en...).

[6] Nicolas de Sadeleer, « À propos des clauses de sauvegarde dans les futurs accords UE–Mercosur », Le Club de Mediapart, 24 novembre 2025 : https://blogs.mediapart.f....

[7] A noter que cette réglementation, qui devait initialement entrer en vigueur en décembre 2023, a été plusieurs fois repoussée. Sa mise en œuvre est maintenant prévue pour le 30 décembre 2026. Voir https://www.consilium.eur....

[8] Le ou les États concernés, ainsi que le ou les secteurs agricoles affectés, pourront tirer la sonnette d’alarme et solliciter la Commission pour qu’elle initie une enquête. A certaines conditions, cette dernière pourrait alors imposer aux produits en provenance du Mercosur des mesures provisoires. Voir Commission européenne, Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant mise en œuvre de la clause de sauvegarde bilatérale prévue par l’accord de partenariat UE-Mercosur et l’accord intérimaire UE-Mercosur sur le commerce pour les produits agricoles, COM(2025) 639 final, Bruxelles, 8 octobre 2025 : https://ec.europa.eu/tran...(2025)639&lang=en.

[9] Coordination Européenne Via Campesina, « Nouvelles clauses bilatérales de sauvegarde sur l’accord de libre-échange UE-Mercosur : une proposition technique inefficace face à l’impact structurel et localisé du traité », Communiqué de presse, 27 octobre 2025 : https://www.eurovia.org/f....

[10] Nicolas de Sadeleer, « À propos des clauses de sauvegarde dans les futurs accords UE–Mercosur », Le Club de Mediapart, 24 novembre 2025 : https://blogs.mediapart.f....

[11] Ce qui n’est pas garanti dans la mesure où la proposition de la Commission a été adoptée sans amendement par le Conseil le 19 novembre. Conseil de l’UE, « UE-Mercosur : le Conseil soutient le règlement mettant en œuvre des clauses de sauvegarde pour les produits agricoles », Communiqué de presse, 19 novembre 2025 : https://www.consilium.eur....

[12] Faute de consensus entre les gouvernements fédéral et régionaux, la Belgique va quant à elle s’abstenir.

[13] Voir https://www.senat.fr/doss....

[14] Peggy Corlin, « European Parliament lawmakers vote against the Mercosur deal », Euronews, 8 octobre 2025 : https://www.euronews.com/....

[15] Alice Bergoënd, Nicoletta Ionta et Sofia Sanchez Manzanaro, « EPP Mercosur fast-track bid collapses at plenary », Euractiv, 26 novembre 2025 : https://www.euractiv.com/....

[16] Voir les analyses juridiques des professeurs Nicolas de Sadeleer et Markus Krajewski.

[17] Il s’agit de questionner le respect par la Commission des garanties procédurales et démocratiques ainsi que la légalité de sa proposition de diviser l’accord au regard du droit de l’UE.

[18] Il s’agit de vérifier que la définition plus restrictive de ce principe telle que mentionnée dans l’accord ne viole pas celle inscrite dans les traités européens et que sa mise en œuvre n’est pas compromise par son inscription dans un chapitre commerce et développement durable dont les dispositions ne sont pas opposables mais tributaires des décisions d’un panel d’arbitrage.

[19] Il s’agit de questionner le risque que ce mécanisme sape l’autonomie réglementaire de l’UE, en particulier en ce qui concerne les principes de protection de l’environnement, de la santé et des consommateurs.