Une transition alimentaire nécessaire mais dans l’impasse

Dans le cadre du Pacte vert européen, la stratégie « De la ferme à la table » et la stratégie « Biodiversité » sont censées guider la transition du monde agricole européen, mais elles sont grippées. De la loi sur la restauration de la nature au règlement sur l’utilisation durable des pesticides (dit « Règlement SUR ») en passant par la loi sur les systèmes alimentaires durables, toutes ces initiatives ont engendré une levée de bouclier du monde agricole et des syndicats qui les représentent. Résultat, ces lois se retrouvent tantôt adoptées mais après avoir été vidées de leur substance, tantôt reportées aux calendes grecques. La présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a annoncé un changement d’approche et des « dialogues stratégiques » ont lieu avec le monde agricole, visant à clarifier les enjeux législatifs en la matière pour la prochaine législature et, en particulier, la révision de la Politique agricole commune (PAC). Au début de l’année 2024, la colère paysanne prend la forme d’une mobilisation forte et ce, dans plusieurs pays européens. Parmi les demandes du mouvement, celle de plus de cohérence dans les politiques européennes. La réciprocité des normes sanitaires et environnementales avec les partenaires hors-UE doit avoir une place dans le dialogue stratégique et la révision de la prochaine PAC. Elles contribueront à renouer avec le monde agricole, condition sine qua non pour ne pas abandonner les ambitions de la stratégie « De la ferme à la table ».

Des mesures miroirs pour desserrer l’étau

Le Pacte vert européen pour 2030 vise 50 % de réduction de l’usage et des risques de pesticides, 20% de réduction du recours aux engrais de synthèse ou encore une diminution de moitié de la vente d’antimicrobiens pour élevage et aquaculture. En parallèle, l’Union européenne poursuit une politique commerciale très ouverte en négociant toujours plus d’accords de libre-échange avec différentes régions du monde (Nouvelle Zélande, Mexique, Mercosur, Chili, Australie, etc.). Or les agriculteurs hors-UE ne sont pas soumis aux mêmes règles sanitaires et environnementales que leurs confrères européens. Cela leur permet d’être plus compétitifs que les agriculteurs européens et d’exporter à des prix imbattables.

En vue de respecter les normes européennes actuelles telles que les nombreuses règles environnementales de la PAC et les règles futures (Loi de restauration de la nature, SUR, etc.), les frais de nos agriculteurs augmentent alors que la vente de leurs produits est menacée par des importations à bas prix, car elles ne sont pas soumises aux mêmes exigences. L’agriculture européenne est prise en étau.

Dès lors, une solution serait d’adopter des mesures miroirs dans nos échanges commerciaux de produits agricoles, c’est-à-dire légiférer pour que les produits importés dans l’UE respectent les normes sanitaires et environnementales appliquées sur son territoire. En juin 2022, la Commission européenne publiait un rapport qui ouvrait la porte à de telles mesures « au cas par cas afin de déterminer si elles sont compatibles avec l’OMC » [1].

En effet, les agriculteurs européens souffrent de ce qu’il est permis d’appeler une concurrence déloyale mais la distorsion de concurrence engendrée par la différence de contexte législatif ne peut cependant pas être considérée comme illégale au regard des accords internationaux, au premier rang desquels l’accord sur l’agriculture de l’OMC.

Manque d’ambition, de réciprocité et d’effectivité

Plusieurs législations européennes déjà en place s’inscrivent dans la logique des mesures miroirs, bien qu’elles n’en portent pas le nom. Ainsi, dès 1988, l’UE avait interdit le bœuf aux hormones dans les produits importés. Cependant, ce règlement sera attaqué par les États-Unis au sein de l’OMC et un conflit commercial de 20 ans suivra sur la question des preuves scientifiques de la nocivité des hormones sur la santé humaine. L’UE tente également de faire respecter ses normes en matière de pesticides. En février 2023, l’UE adopte un règlement interdisant les traces de deux néonicotinoïdes (le thiaméthoxame et la clothianidine) pour les produits importés en vue de respecter l’interdiction de ces pesticides sur son territoire tel que prévu par son règlement sur les limites maximales de pesticides (Règlement LMR). En juin de la même année, le règlement relatif aux chaînes d’approvisionnement « zéro déforestation » (Règlement EUDR) prévoit des conditions d’importation et d’exportation pour certains produits afin de réduire la déforestation.

Cependant, ces mesures miroirs sont mises en place de façon éparse, manquent d’ambition et de réciprocité. Au sujet des LMR acceptées pour les produits importés, l’UE continue d’autoriser les importations de produits contenant des traces de deux néonicotinoïdes interdits (thiaclopride et l’imidaclopride). Ces limites ne s’appliquent pas aux produits autres que les denrées alimentaires comme les matières premières agricoles destinées à la production d’énergie et certains aliments pour animaux [2]. Idem pour le règlement « zéro déforestation » qui cible le bœuf, l’huile de palme, le soja, le bois, le café, le cacao et le caoutchouc mais laisse de côté le maïs, le porc et la volaille. Le manque de cohérence est aussi à pointer du doigt. La réciprocité est prévue dans le règlement EUDR mais pas dans le règlement LMR. L’UE continue de produire et d’exporter des pesticides dont elle interdit l’usage dans ses champs et les traces sur ses denrées alimentaires importées. Les exportations de tels produits s’élevaient à 80 000 tonnes en 2018 [3]. L’UE aura du mal à justifier des restrictions aux importations de produits contenant des résidus de pesticides si elle continue elle-même à exporter ces mêmes pesticides.

Enfin, une question transversale se pose pour l’ensemble des mesures miroirs, celle de leur application effective. Parmi les difficultés, citons le manque de moyens pour effectuer les contrôles sur les produits importés, une disparité dans l’application de la loi entre les pays européens ou encore le manque de traçabilité totale sur les produits importés [4].

Agir à plusieurs niveaux

L’UE a déjà entrepris de faire avancer la réciprocité des normes sanitaires et environnementales de façon unilatérale à travers l’adoption de règlements européens (bien-être animal, pesticides,
déforestation, etc.). Les accords de libre-échange sont une autre opportunité d’avancer de façon bilatérale en intégrant dans des chapitres sur le développement durable des normes à respecter (sur base d’accords internationaux comme l’Accord de Paris sur le climat, la convention sur la diversité biologique ou les normes de l’OIT). Cependant, les engagements pris dans ces chapitres doivent prévoir des sanctions en cas de violations graves des normes sociales et environnementales, ce qui n’est pas le cas actuellement [5]. L’UE ne peut cependant pas y inclure des normes spéci fiques européennes sans craindre une plainte à l’OMC. Dès lors, l’UE doit s’assurer que les mesures miroirs adoptées puissent être justifiées dans le cadre des exceptions prévues par l’OMC. Si pas, elle devra faire progresser le cadre international ou se tenir prête à payer d’éventuelles astreintes en cas de litige et de condamnation par l’organe de règlement des différends de l’OMC.

Consensus scientifique et multilatéralisme

Pour rappel, l’article XX du GATT – qui régit l’OMC – stipule que des exceptions peuvent être aménagées en vue d’assurer la protection de l’environnement, de la vie ou de la santé des animaux, la préservation des végétaux et la préservation des ressources naturelles épuisables. Pour ce faire, l’UE doit s’appuyer sur des normes internationalement reconnues en matière de santé ou d’environnement ou se référer au respect de conventions internationales [6]. Cependant, comme nous l’avons vu pour l’interdiction du bœuf aux hormones, il n’est pas toujours aisé de faire valider une telle mesure car il peut y avoir un manque de consensus scientifique sur le sujet. Actuellement, l’OMC se base sur le Codex Alimentarius, mais ce dernier est beaucoup moins ambitieux que l’UE sur les normes sanitaires et environnementales des produits alimentaires. Dès lors, l’UE peut plaider pour une révision ambitieuse du Codex Alimentarius, mais pour réussir, l’UE devra démontrer scientifiquement que les normes actuelles de l’OMC ne sont pas suffisantes pour garantir une protection sanitaire ou environnementale pertinente.

L’UE peut aussi œuvrer pour l’adoption d’objectifs ambitieux pour le développement des systèmes alimentaires durables via d’autre plateformes comme la FAO ou le Comité de la sécurité alimentaire mondial qui, d’ailleurs, a en son sein une interface scientifique (le groupe d’experts Groupe d’experts de haut niveau sur la sécurité alimentaire et la nutrition). De la sorte, l’UE pourra s’appuyer sur des bases multilatérales pour justifier ses mesures miroirs.

Enfin, notons que l’article XX du GATT prévoit également la possibilité d’adopter des restrictions aux importations sur l’argument de la moralité publique [7]. L’OMC ne donne pas de définition figée de la moralité publique car elle évolue dans l’espace et dans le temps. Cependant, la jurisprudence montre que les États peuvent « déployer les actions qu’ils jugent nécessaires pour défendre les valeurs fondamentales qui participent à la définition de leur modèle de société » [8]. Dès lors, cette disposition offre une porte d’entrée pour adopter des normes miroirs dans le domaine du bien-être animal. Par exemple, certaines méthodes de transport pourraient être jugées contraires à l’éthique des citoyens européens.

Accompagner les pays du Sud

Actuellement, les impacts que des mesures miroirs peuvent avoir sur l’économie des pays du Sud en général et l’agriculture paysanne en particulier sont rarement pris en compte dans les débats. On pourrait argumenter que ces normes n’auront qu’un impact limité sur l’agriculture paysanne des pays à faible revenu car elle est rarement exportatrice vers l’UE. Et quand c’est le cas, il s’agit le plus souvent de filières du commerce équitable qui vont souvent de pair avec une agriculture biologique. Aussi, des normes environnementales et sanitaires plus ambitieuses peuvent bénéficier à la main d’œuvre agricole employée dans les filières agroindustrielles exportatrices de ces pays. Cependant, garanties et accompagnements sont nécessaires.

Avant d’adopter des mesures miroirs, l’UE devrait recourir systématiquement à des études d’impacts sur les systèmes alimentaires des pays concernés. Par exemple, l’effectivité des mesures miroirs nécessite des systèmes de contrôle. Faire reposer la traçabilité du respect des normes sur les pays exportateurs peut engendrer une exclusion de fait de certains pays ou de certaines filières si ces derniers n’en ont pas les moyens. Une assistance technique et financière pour la mise en place de contrôles effectifs des normes devrait être offerte aux pays les plus fragiles. En 2022, l’UE s’y est déjà engagée au travers d’une communication intitulée « La force des partenariats commerciaux : ensemble pour une croissance économique verte et juste » [9]. Autre piste pour l’UE, celle de prendre à sa charge les audits dans les pays exportateurs comme c’est déjà d’application dans la filière de la viande, où la Commission européenne a la possibilité de vérifier le respect des normes en matière de bien-être animal dans les abattoirs de pays tiers [10].

Étudier les dispositions ci-dessus et les intégrer dans les futures législations européennes ou accords de libre-échange prévoyant des mesures miroirs est indispensable en vue de respecter les principes de « leave no one behind » et de cohérence des politiques en faveur du développement.

Pour en savoir +

• Mathilde Dupré, Stéphanie Kpenou, Les mesures miroirs, un outil essentiel de mise en œuvre du pacte vert, Institut Veblen, septembre 2023.
• Fondation pour la Nature et l’Homme, Institut Veblen, Pesticides néonicotinoïdes : comment donner de l’ambition aux mesures miroirs européennes ?, juin 2023.
• Rapport de la commission au parlement européen et au conseil, Application des normes sanitaires et environnementales de l’Union aux produits agricoles et agroalimentaires importés, 3 juin 2022.