La première réunion du Comité transitoire qui se tient du 27 au 29 mars 2023 [1] est l’occasion de jeter un coup d’œil dans le rétroviseur des négociations climat et de revenir sur la décision historique adoptée lors de COP27 quant à la mise en place d’un mécanisme financier d’assistance pour les victimes du réchauffement [2].

Pour rappel, la mise en place d’un fonds ou d’un mécanisme de financement pour les pertes et préjudices était une des demandes phares des pays en développement, soutenus par la société civile internationale [3]. Dans ce contexte, le G77 et la Chine (groupe de négociation qui rassemble l’ensemble des pays en développement, soit 134 pays) ont fait, depuis la COP26, front commun pour demander l’établissement de ce fonds. Le groupe s’est ensuite accordé sur des points plus techniques au cours de la COP27, par exemple sur les principes clés de financement et le processus de création du fonds. Cette unité des pays en développement a été un élément clé dans l’obtention de la décision finale.

Une décision historique

L’ensemble des Parties présentes à Charm el-Cheikh ont reconnu en préambule du texte les différentes initiatives prises autour de la COP27, notamment le « Bouclier mondial » (« Global Shield [4] », en anglais) et le Système d’alerte précoce proposé par les Nations Unies (« Early Warning System [5] », en anglais).

Elles se sont mises d’accord sur une décision composée de trois volets : les modalités de financement, la mise en place d’un fonds, ainsi que l’institution d’un Comité transitoire chargé d’opérationnaliser les décisions.

Premièrement, de nouvelles modalités de financement pour assister les pays en développement dans leurs réponses aux pertes et préjudices (cela inclut la provision de ressources additionnelles, tant via des mécanismes établis sous la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), qu’en dehors).

Deuxièmement, les Etats se sont aussi accordés sur la mise en place d’un fonds pour les pertes et préjudices. Le compromis a été atteint du bout des lèvres. Les pays en développement ont certes obtenu que ce fonds soit explicitement mentionné mais il est à noter que celui-ci est discuté en parallèle à des modalités de financement plus larges et il n’est pas spécifié où il se situera exactement : au sein ou en dehors de la CCNUCC, sous un fonds existant ou en tant que nouvelle entité du mécanisme financier de la Convention ou ailleurs encore... La potentielle création du fonds et son opérationnalisation seront donc discutées en parallèle d’autres solutions de financement, sans garantir ce qui sera finalement mis en place lors de la COP28.

Troisièmement, un Comité transitoire a également été créé pour opérationnaliser ces deux décisions, en préparation de la COP28 qui démarrera fin novembre 2023 aux Emirats arabes unis. Celui-ci sera nourri, entre autres, par deux ateliers organisés par le Secrétariat de la CCNUCC en 2023, avec la participation de diverses institutions, consacrés à la question des pertes et préjudices liés aux effets des changements climatiques.

La décision renforce également le rôle du Dialogue de Glasgow [6]. Ainsi, un rapport de synthèse de chaque dialogue devra être produit dans un délai de quatre semaines. Ce point est important car la décision qui a établi le dialogue de Glasgow lors de la COP26 [7] n’exigeait pas de rapport sur ses discussions et ses résultats. Les Parties ont donc voulu assurer que le rôle du Dialogue soit complémentaire et informe le travail du Comité transitoire.

Un Comité transitoire avec un mandat titanesque

Parmi les recommandations qui sont attendues du Comité transitoire d’ici à fin 2023, on attend la définition de la structure, la gouvernance et les termes de référence du fonds. Il doit également définir les nouvelles modalités de financement potentielles, en évaluant les possibles sources de financement, notamment des sources innovantes. Ce point a volontairement été formulé de manière vague pour laisser ouverte la question des nouvelles « sources de financement ». Augmenter la part du secteur privé ? Accélérer le rôle des banques multilatérales de développement et des Institutions financières internationales (comme le suggère également la décision finale de la COP27) ? Augmenter la base des pays contributeurs à certains pays émergents ? Ou, comme le demande de longue date la société civile, mettre en place des taxes internationales sur les transactions financières, les grands patrimoines ou le kérosène ? Une autre tâche du comité sera aussi de veiller à la complémentarité des propositions de financements pour les pertes et préjudices avec les structures existantes. Le secrétariat de la CCNUCC a été mandaté pour fournir un rapport de synthèse sur ce dernier point.

Point positif, la composition du Comité est composée d’une majorité de pays en développement (13 contre 10 représentants des pays développés) [8]. La présidence du Comité sera partagée par deux membres, issu de chaque groupe respectif.

Des questions épineuses loin d’être résolues

Au-delà de la colossale liste de tâches qui incombe au Comité transitoire, nombre de questions sensibles et hautement politiques restent à trancher. Par exemple, la question brûlante de savoir qui seront les contributeurs de ce fonds reste ouverte. Derrière ce débat se cache évidemment la discussion sur l’élargissement de la base de contributeurs. Cette demande est largement portée par les pays développés qui estiment désormais qu’une série de pays historiquement considérés « en développement », notamment au vu de la taille de leurs économies, devraient désormais contribuer au financement climat international ou, le cas échéant, au financement des pertes et préjudices. Un autre volet de négociations sera le rôle donné aux institutions financières internationales et aux banques multilatérales de développement.

Une seconde interrogation persistante est celle de savoir qui va pouvoir bénéficier de l’argent. A ce stade, la décision adoptée lors de la COP27 permet à tous les pays en développement d’être éligibles pour bénéficier des financements issus du fond. Cette question a fait l’objet de nombreuses discussions entre Parties à Charm el-Cheikh. L’Union européenne avait proposé dans ce contexte d’établir un fonds « pour les plus vulnérables », dans le but de cantonner l’éligibilité du fonds aux pays en développement les plus vulnérables seulement, visant en priorité les pays les moins avancés (PMA) et les petits Etats insulaires en développement (PEID ou AOSIS, en anglais). Cette proposition était inacceptable pour le G77 et la Chine, qui estimaient que l’ensemble des pays en développement devaient être éligibles. La définition hautement contentieuse du concept de « vulnérabilité » [9] est un jalon crucial du débat et devra être affinée au cours de l’année 2023.

Qu’attendre de ce fonds ?

Tout ou presque reste à définir pour mettre ce fonds sur pied. Cependant, il est d’ores et déjà possible de dresser une série de recommandations et balises pour assurer qu’il soit le plus juste et le plus efficace possible. Tout d’abord, le fonds devrait assurer l’inclusion de groupes vulnérables dans son Conseil d’administration, permettant donc aux pays et communautés les plus touchées par les dégâts climatiques de décider de l’utilisation des financements. Dans cette optique, le Comité transitoire pourrait organiser des consultations avec les gouvernements, bailleurs de fonds et acteurs locaux, afin de s’assurer que leurs idées sont prises en compte dans la conception du fonds. Ensuite, il est important que les structures décisionnelles soient décentralisées dans les pays bénéficiaires, pour permettre aux communautés locales de gérer les budgets des projets et de déterminer la meilleure façon de dépenser les fonds qu’elles reçoivent. Troisièmement, le nouveau fonds devrait permettre un accès facile et efficace à l’argent, en évitant par exemple de mettre en place des conditions d’accès difficiles qui retardent la mise à disposition des fonds et excluent ceux qui n’ont pas beaucoup d’argent et de connaissance du fonctionnement de tels mécanismes financiers. Le comité transitoire pourrait chercher des exemples dans l’aide humanitaire ainsi que dans les programmes pilotes d’accès direct amélioré du Fonds vert pour le climat et du Fonds d’adaptation. Enfin, les financements issus du fonds devraient être fournis sous forme de dons (et non de prêts) et constituer un soutien durable dans le temps (et non ponctuel).

Quelles sont les prochaines étapes ?

Les Etats et la société civile internationale étaient invités à remettre leurs contributions pour le 15 février, sur les thèmes et la structure du deuxième dialogue de Glasgow ainsi que sur le contenu des deux ateliers qui seront organisés par le Secrétariat en 2023. Ensuite, le Comité transitoire doit se réunir au moins trois fois pendant l’année 2023, avant la COP28. La première réunion est prévue pour la fin du mois de mars (du 27 au 29), en Egypte.

La session intermédiaire de Bonn (SB58) aura lieu quant à elle du 5 au 15 juin, accueillant notamment le deuxième dialogue de Glasgow [10]. Le Secrétaire général des Nations Unies a annoncé la tenue d’un Sommet climat à New York en septembre, en marge de l’Assemblée générale des Nations Unies. La COP28 aura lieu du 28 novembre au 12 décembre, à Dubaï (Emirats Arabes Unis).
En parallèle à ces discussions spécifiques sur les pertes et préjudices, 2023 sera également riche en événements sur le volet du financement climat international. Ces discussions auront une influence directe sur celles sur les pertes et préjudices, notamment dans le cadre de la définition du nouvel objectif de financement climat post-2025, qui pourrait être étendu aux pertes et préjudices (au-delà de l’atténuation et l’adaptation qu’il couvre actuellement).

L’urgence de dédommager les victimes du réchauffement}

Le cyclone Freddy qui a ravagé l’Afrique australe au mois de mars 2023 [11] est une énième piqûre de rappel que les conséquences climatiques n’ont aucun répit. Ainsi, le dossier du financement des pertes et préjudices est devenu en l’espace de quelques mois le nouveau dossier central des négociations climatiques et doit désormais être concrétisé. Il s’agit de dépasser les annonces et les discussions politiques et de rendre justice aux victimes du dérèglement climatique en assurant de pouvoir les dédommager de dégâts dont ils ne sont pas responsables.