Le mécanisme d’ajustement des émissions de carbone aux frontières de l’Union européenne (CBAM selon l’acronyme en anglais) a été proposé en juillet 2021 par la Commission européenne et adopté en mai 2023 par le Parlement européen et le Conseil des Etats membres [1], dans le but d’empêcher les « fuites de carbone » que pourrait engendrer l’application du Green Deal européen et l’élargissement de la tarification carbone à l’ensemble des secteurs économiques européens.

Le CBAM fait partie du paquet législatif « Fit for 55 », qui comprend treize projets de révision de directives et de nouvelles législations. Ce paquet législatif vise à mettre en œuvre le projet de Green Deal européen, dont l’objectif est de réduire de 55% les émissions de gaz à effet de serre en 2030 (par rapport à 1990), afin d’atteindre la neutralité carbone en 2050. Le Green Deal prévoit non seulement de décarboner le secteur de l’énergie, mais aussi d’adopter des modes de production et de consommation durables. Le paquet « Fit for 55 » propose dans ce but d’élargir progressivement le champ d’application du marché carbone européen créé en 2005 et qui ne couvre actuellement que moins de la moitié des émissions de CO2 de l’Union européenne.

Le dispositif du CBAM de l’UE

Le mécanisme d’ajustement carbone consiste à pénaliser les importations qui ne sont pas soumises à la même tarification carbone que les producteurs de l’UE. Il a non seulement pour but de protéger les producteurs européens contre la concurrence déloyale (les « fuites de carbone »), mais aussi d’inciter les pays tiers à adopter à leur tour une tarification carbone favorisant les modes de production durables. En effet, adopter eux-mêmes une telle tarification leur permettrait non seulement de se préserver l’accès au marché européen, mais aussi de bénéficier des recettes issues de leur propre tarification carbone (plutôt que payer les certificats d’émissions à l’Union européenne).

En théorie, le mécanisme d’ajustement carbone représente une étape incontournable pour concrétiser le Green Deal européen [2]. En effet, imposer une tarification carbone aux seuls producteurs européens sans mécanisme d’ajustement pourrait provoquer des effets contre-productifs pour l’économie européenne et le climat. D’une part, cela mettrait les producteurs européens en concurrence avec des importations de produits moins chers, puisque les producteurs des pays tiers pourraient continuer d’exporter vers le marché européen des produits fabriqués selon des modes de production polluants. D’autre part, cela pourrait réduire à néant les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, puisque ces dernières pourraient simplement être délocalisées dans des pays sans tarification carbone et continueraient donc d’augmenter au niveau mondial.

Le CBAM vise donc à étendre le marché carbone européen aux importations, afin que les producteurs des pays tiers soient contraints d’appliquer les mêmes normes relatives aux émissions de carbone que les producteurs européens via l’achat de certificats d’émissions. Il ne concernera dans un premier temps que les importations de quelques secteurs dont les émissions induites sont particulièrement importantes et les risques de « fuites de carbone » élevés : l’acier et le fer, l’aluminium, le ciment, les engrais azotés de synthèse et l’hydrogène, ainsi que la production d’électricité.

Concrètement, le marché carbone européen fixe un plafond d’émissions de gaz à effet de serre à ne pas dépasser par les producteurs concernés, et dont le niveau diminue progressivement pour imposer la réduction des émissions européennes. Dans les limites de ce plafond, les producteurs européens disposent de « quotas d’émissions », c’est-à-dire de droits de polluer qu’ils peuvent échanger selon leurs besoins sur le marché des émissions de carbone. Le mécanisme d’ajustement adopté par l’UE vise à imposer aux importateurs de produits industriels l’achat de « certificats d’émissions » correspondant aux émissions générées par la fabrication de ces produits importés, afin de les soumettre aux mêmes obligations que celles imposées aux producteurs européens.

Des quotas gratuits à éliminer sans tarder

Le règlement CBAM est officiellement entré en vigueur le jour suivant sa publication au Journal officiel de l’UE, le 16 mai 2023. Le mécanisme lui-même entre en application dans sa phase transitoire le 1^er octobre 2023, la première période de déclaration pour les importateurs se terminant le 31 janvier 2024. Il sera pleinement en vigueur le 1^er janvier 2026 et d’ici là, plusieurs incohérences doivent être rectifiées, à commencer par l’élimination des quotas gratuits d’émissions dès 2030.

En effet, lorsque le système permanent entrera en vigueur le 1^er janvier 2026, les importateurs devront déclarer chaque année la quantité de biens importés dans l’UE au cours de l’année précédente et leurs émissions de gaz à effet de serre. Ils remettront ensuite le nombre correspondant de certificats CBAM. Le prix des certificats sera calculé en fonction du prix moyen hebdomadaire des enchères de quotas du Système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SCEQE ou, en anglais, ETS), exprimé en euros par tonne de CO2 émise. La suppression progressive de l’allocation gratuite de quotas dans le cadre du SCEQE se fera parallèlement à l’introduction progressive du CBAM au cours de la période 2026-2034.

Par conséquent, la gratuité des quotas d’émissions ne sera totalement éliminée qu’en 2034. Non seulement cette échéance semble trop lointaine au regard de l’échéance de 2030 du paquet « Fit for 55 », mais elle ouvre en outre la porte à des conflits commerciaux puisqu’elle serait appliquée aux secteurs européens concernés par le mécanisme d’ajustement carbone. C’est pourquoi le Parlement européen avait recommandé, dans sa position du 22 juin 2022, d’accélérer l’élimination des quotas gratuits en y mettant intégralement fin dès 2032 – mais cette demande n’a pas été acceptée par le Conseil et la Commission.

Une exemption à prévoir pour les pays en développement

Les pays en développement ont exprimé leur opposition à un mécanisme qu’ils considèrent comme une mesure protectionniste. Les pays qui seraient les plus affectés par le CBAM sont les pays émergents comme la Russie, la Turquie, la Chine, la Corée du Sud, l’Inde ou les Emirats arabes unis, qui sont les principaux exportateurs d’acier et d’aluminium vers l’Europe. Le groupe des BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) a rapidement fait connaître son opposition [3]. Le mécanisme affecterait aussi des pays à faible revenu, comme le Mozambique ou le Niger [4]. Or la Commission européenne ne prévoit aucune disposition spécifique pour ces pays.

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne pourrait avoir un impact significatif sur certains pays en développement. Les pays qui dépendent des exportations à forte intensité de carbone vers l’UE seraient touchés de manière disproportionnée. Selon les estimations de la Task Force sur le climat et le développement et du FMI, les pertes de bien-être dans les pays en développement comme l’Ukraine, l’Égypte, le Mozambique et la Turquie se situeraient entre 1 et 5 milliards de dollars en 2030, ce qui est considérable par rapport à leur PIB. L’économie du Mozambique se contracterait par exemple de 2,5 % en raison de la baisse de la demande. Dans sa mise en œuvre la plus large, le mécanisme d’ajustement carbone pourrait entraîner un gain de bien-être annuel de 141 milliards de dollars dans les pays développés, tandis que les pays en développement subiraient une perte de bien-être annuelle de 106 milliards de dollars, par rapport à un scénario de référence [5]. Ce serait incohérent avec l’Agenda 2030 des Nations Unies, en particulier l’Objectif de développement durable (ODD) 10 de réduction des inégalités dans les pays et d’un pays à l’autre et l’ODD 17 de Partenariat mondial pour le développement durable.

Pourtant, les pays les moins développés pourraient bénéficier d’une exemption négociée à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), dont les règles permettent l’octroi d’un traitement spécial et différencié à la catégorie des quarante-six PMA. Un tel traitement spécial respecterait en outre les principes d’équité et de « responsabilités communes mais différenciées » de la Convention-Cadre des Nations Unies sur le changement climatique.

La rétrocession des recettes aux pays en développement

L’Union européenne propose d’utiliser l’intégralité des recettes du mécanisme d’ajustement carbone pour financer le plan « Next Generation EU », alors que la résolution du Parlement européen du 10 mars 2021 recommandait de rétrocéder une partie des recettes pour financer l’atténuation des émissions de CO2 et l’adaptation au changement climatique dans les pays en développement [6]. La Commission estime les recettes à 9,1 milliards d’euros par an, dont seulement 2,1 milliards proviendraient cependant des taxes du mécanisme d’ajustement aux frontières – les 7 milliards restants provenant des quotas devenus payants pour les industriels européens. La position du Parlement européen du 22 juin 2022 recommandait que les recettes générées par le mécanisme d’ajustement soient allouées au budget européen, mais que l’UE fournisse un montant équivalent aux recettes du mécanisme pour soutenir financièrement les pays les moins avancés (PMA) dans la décarbonation de leurs industries. Cette recommandation n’a cependant pas été retenue dans le mécanisme final.

Rétrocéder les recettes du mécanisme d’ajustement aux frontières aux pays en développement pour financer leurs politiques climatiques permettrait de faire du mécanisme davantage qu’une simple taxe d’ajustement. La mesure est également recommandée par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) [7]. Cela rendrait le mécanisme non seulement plus acceptable politiquement, mais aussi plus efficace en matière de lutte contre le réchauffement et de revitalisation des engagements multilatéraux de développement durable. La mise en œuvre de l’Accord de Paris dépend en effet du financement de l’atténuation des émissions et de l’adaptation aux changements climatiques dans les pays en développement, qui nécessitent des financements extérieurs pour concrétiser leurs engagements climatiques.