La gouvernance climatique pose les bases (les règles, les pratiques, les institutions) qui permettent la mise en œuvre et le contrôle des politiques climatiques tant pour l’adaptation que l’atténuation [1] (la réduction de gaz à effet de serre). En Belgique, les compétences climatiques sont éclatées entre l’Etat fédéral, les Régions et les Communautés, ce qui en fait d’emblée une question transversale complexe à traiter. Si ce défi n’est pas insurmontable, la mauvaise gouvernance climatique est un frein majeur à l’action, car elle génère de l’inertie et dilue les responsabilités.

Le PNEC la cristallisation de l’échec climatique belge

L’unique vision climatique belge découle des accords internationaux déclinés au sein d’obligations européennes via le paquet Fit-for-55 qui vise, pour l’Union européenne, une réduction des gaz à effet de serre (GES) de 55% à l’horizon 2030, par rapport à 1990. Pour y parvenir, une série de réglementations ont été adoptées, dont la directive ESR (Effort Sharing Regulation) qui impose des objectifs de réductions aux Etat membres pour des secteurs comme les transports routiers, les bâtiments et même l’agriculture. Pour la Belgique l’objectif est de 47%. Il doit être transcrit dans une actualisation du Plan national énergie-climat (PNEC), qui couvre la période 2021-2030. Un premier projet de mise à jour du PNEC devait être envoyé à la Commission européenne pour juin 2023, mais faute d’accord, il n’a pu être remis qu’à la fin novembre.

Si la Belgique a rempli son devoir en remettant un plan national à la Commission, celui-ci est loin de représenter une vision intégrée et systémique de la transition au niveau belge, se contentant de rassembler les différents plans régionaux et fédéraux, qui relèvent eux-mêmes plutôt d’une somme d’objectifs et d’actions sectoriels que d’une vision interdépartementale intégrée.

La Commission européenne épingle sévèrement la Belgique

Alors que la date limite pour remettre la version finale du PNEC est fin juin 2024, la Commission européenne a estimé que le premier projet de la Belgique demeure incomplet et flou sur de multiples aspects [2]. Un fossé de 4,4% existe entre la réduction attendue et celle estimée en matière de transport et de bâtiment. Or, ces secteurs sont critiques à l’échelle nationale puisqu’ils représentaient, en 2022, respectivement 17,4% et 23,4% de l’ensemble des émissions du pays [3]. La Commission pointe l’absence de mesures et de politiques efficaces pour traiter de ces enjeux.

La Commission demande également à la Belgique « d’évaluer l’adéquation des infrastructures pétrolières (raffineries, ports, pipelines, etc.) » avec l’objectif de décarbonation, sachant que la décarbonation implique une baisse inéluctable de la demande en pétrole. Idem pour le gaz : il y a lieu de clarifier comment sa demande va être réduite alors que Fluxys, société gazière belge, planifie d’investir 434 millions d’euros pour favoriser le gaz naturel liquéfié [4]. Le Consensus de Dubaï (COP28) a certes consacré le gaz comme une énergie de transition, mais à avant tout appelé les Etats à engager leur chemin de transition devant les éloigner des énergies fossiles [5]. Enfin, la Commission recommande d’expliquer de manière détaillée pour quand la Belgique a l’intention d’arrêter de subsidier les énergies fossiles, qui l’étaient à hauteur de 13 milliards en 2022 [6].

La Cour d’appel de Bruxelles confirme que la Belgique viole les droits humains

Le jugement en appel de l’Affaire Climat [7], rendu fin novembre 2023, abonde dans le même sens et déclare que « les autorités belges ont commis des fautes en mettant en place une gouvernance climatique trop peu ambitieuse » [8]. Selon les juges, aux regards des PNEC et des législations climatiques adoptées aux différents niveaux de pouvoir, alors que l’Etat belge était conscient du risque climatique, il n’a pas mené une politique climatique adéquate. Ce faisant, les droits à la vie et le droit à la vie privée et familiale, garantis par la Convention européenne des droits de l’homme, ont été violés [9], menant à des dommages très concrets comme l’éco-anxiété qui atteint la santé de la population, la perte d’opportunité d’éviter les catastrophes climatiques d’aujourd’hui et de demain (sécheresses, canicules, inondations etc.), ainsi que l’atteinte aux droits humains des générations futures [10].

Pour réparer ces dommages, les juges ont donc condamné l’Etat fédéral, la Flandre et Bruxelles et astreint l’Etat belge à une réduction de 55% d’ici 2030 (par rapport à 1990), ESR et ETS [11] confondus. Si l’obligation de résultat existe, les moyens pour y parvenir restent à la discrétion des parties. Néanmoins, il est écrit que chacune doit faire sa part, dans les limites de ses compétences respectives. Les Wallons font figure d’exception suite au vote du « Décret neutralité carbone » et de leur Plan air climat énergie (PACE) qui intègrent déjà cet objectif. Pourtant, si l’on examine l’implémentation du PACE, on observe des retards tant sur les initiatives législatives que sur le terrain [12]. Par exemple, la fin de l’installation d’appareils de chauffage au mazout ou au charbon prévue pour mars 2025 dans les bâtiments neufs et en janvier 2026 dans les bâtiments existants, mais pour lequel aucun décret n’a encore été voté [13].

Coopérera ou coopérera pas ?

En somme, si la version finale du PNEC révisé ne s’inscrit pas dans cette trajectoire de -55%, les trois entités condamnées seront dans l’illégalité et susceptibles d’encourir des astreintes. Il s’agit donc de s’entendre pour individualiser les efforts de chacun dans ce cadre d’ici juin 2024. Mais dans un contexte pré-électoral clivé sur la question climatique, la Flandre continue de freiner en ne proposant qu’un effort de -40%, alors que Bruxelles et le Fédéral s’alignent sur celui de -47%. Sans un rehaussement de l’ambition de la Flandre, qui représente la première Région du pays tant en termes de population et de production économique qu’en ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre, l’objectif national est hors de portée. Ceci implique donc de poursuivre les négociations en vue d’une répartition de efforts (burden sharing) compatible avec la législation européenne.

Or, la Belgique ne s’est plus accordée sur la répartition de l’effort climat depuis l’accord de coopération de 2015, déjà obtenu en retard et dans la douleur, ce qui nous laisse naviguer à l’aveugle. Maigre boussole, un accord intra-belge conclu fin novembre 2023 [14] établit un mécanisme de « co-responsabilisation région-fédéral » définissant qu’une entité n’atteignant pas son objectif devra acheter des permis de CO2. Mais c’est le Fédéral qui sera in fine en charge de la facture, qui s’élèverait aujourd’hui à 1,2 milliards d’euros.

Loi spéciale climat - Clé de voûte du passage à l’action

La justice pointe à raison que la « coopération nécessaire à la définition d’une gouvernance climatique efficace ne fonctionne pas en Belgique » [15]. Chaque entité y est allée de son initiative : « Ordonnance climat » bruxelloise, « Décret neutralité carbone » wallon, « Loi fédérale climat » ; mais aucune n’a la portée qu’aurait une Loi spéciale climat, qui ne s’adresserait pas à une seule entité mais viserait justement à statuer sur les règles de coopération entre l’ensemble d’entre elles [16].

Cet instrument équiperait la Belgique de mécanismes facilitant la prise de décision climatique, empêchant les entités de tourner en rond, en se retranchant derrière leur pouvoir de veto de facto. D’abord, en réorganisant en profondeur les mécanismes de collaboration actuels. Ensuite, en établissant un comité d’expertise indépendant qui permettrait d’objectiver le débat sur la transition climatique et de donner des clés scientifiques aux responsables politiques dans le cadre de l’adoption et de l’évaluations des politiques et mesures en matière climatique. Une mise en place rapide est envisageable puisque de tels organismes existent déjà aux niveaux fédéral et wallon. En outre, il faut démocratiser et rendre transparentes les discussions sur la transition climatique. Cela implique de renforcer le rôle des parlements (via l’institutionnalisation de la commission interparlementaire), de rendre publiques les prises de décisions et d’impliquer structurellement la société civile et les différents secteurs concernés.

Enfin, il est important que les entités compétentes endossent leurs responsabilités au regard du principe de mutualité, qui peut être lu comme la face positive de la loyauté fédérale (article 143 de la Constitution). Cela signifie qu’elles devraient systématiquement vérifier l’impact éventuel d’une mesure sur la politique climatique d’une autre entité et, surtout, essayer d’agir de manière à renforcer l’efficacité des mesures de tous les autres niveaux de pouvoir. Car aussi petite soit la Belgique, elle porte une responsabilité historique du fait de son industrialisation précoce, qui s’est faite sur base du charbon et de l’acier. De plus, chaque effort fourni est déterminant dans la lutte contre le réchauffement climatique au niveau mondial.