Après 20 ans d’efforts constants, une première étape vient d’être franchie pour confier l’élaboration des règles fiscales mondiales à l’Organisation des Nations unies. Cela garantirait que les voix du Sud soient prises en compte pour réformer le système fiscal international.

C’est un vote historique qui a eu lieu ce 23 novembre. Les pays du Sud, qui ont si cruellement besoin de ressources fiscales pour leur développement, pourraient avoir bientôt davantage voix au chapitre dans la négociation des règles fiscales internationales. Il ne s’agit certes pas de la première tentative. En mai 2022, les ministres africains des Finances avaient déjà demandé l’ouverture de négociations sur une convention fiscale des Nations Unies [1], demande qui a été soutenue en septembre par le secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies (ONU), António Guterres [2]. C’est finalement la résolution déposée par le Groupe Afrique, regroupant 54 États, à l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) sur la « Promotion d’une coopération fiscale internationale inclusive et efficace aux Nations Unies » [3] qui a été approuvée par consensus. Si l’Union européenne (UE), le Royaume-Uni et les États-Unis ont fait des déclarations de principe pour protester contre la résolution, ils ont quand même voté en faveur de cette proposition. C’est une grande surprise lorsqu’on sait que durant deux décennies de nombreux États les plus riches ont bloqué les diverses demandes pour négocier les règles fiscales mondiales au sein de l’ONU et, comme l’a déclaré récemment Irene Ovonji-Odida (avocate et membre de la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises), ont préféré « un organisme inefficace dans lequel ils exercent un pouvoir disproportionné », c’est-à-dire l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) [4].

Des difficultés pour réformer le système fiscal international au sein de l’OCDE et de l’Union européenne

Depuis soixante ans, l’OCDE est le principal organisme de réglementation de la fiscalité mondiale. L’organisation est connue comme le « club des pays riches », au nom desquels elle promeut des normes économiques internationales. Le dernier accord date du 8 octobre 2021 [5] et a été signé par 137 (des 141) membres du Cadre inclusif OCDE/G20 [6], incluant donc des pays non membres de l’OCDE, afin de réformer le système de taxation des multinationales. Cet accord repose sur deux piliers : la taxation unitaire d’une partie des profits d’une centaine d’entreprises multinationales (le pilier 1) et l’instauration d’un taux minimum d’imposition des multinationales (le pilier 2) [7]. De nombreux détails n’étaient pas réglés au moment de sa signature et depuis, les négociations sur plusieurs aspects des deux piliers sont toujours en cours.

L’Union européenne (UE) a été la première à proposer une directive pour la mise en œuvre du taux minimum d’imposition des multinationales (pilier 2) en décembre 2021. Cependant, la Hongrie bloque l’adoption de cette proposition [8], qui doit être adoptée à l’unanimité des vingt-sept États membres. Pourtant, d’autres mécanismes existent, comme celui de la coopération renforcée entre un nombre plus restreint de pays. Mais, pour que cette procédure soit proposée, il faudrait avoir épuisé toutes les possibilités de dialogue, ce qui semble n’être toujours pas le cas [9]. Il semblerait ainsi que la volonté au niveau de l’UE soit de tout faire pour une mise en œuvre par les 27 afin d’envoyer un message fort aux autres pays. La prochaine tentative pour faire approuver cette directive devrait avoir lieu lors du Conseil pour les affaires économiques et financières (ECOFIN) du 6 décembre [10].

Si l’unanimité n’est pas atteinte et si la coopération renforcée échoue également, il restera alors la possibilité d’une mise en œuvre unilatérale. Début septembre, les ministres des Finances de cinq pays (l’Allemagne, l’Espagne, la France, l’Italie et les Pays-Bas) ont réitéré leur engagement à mettre rapidement en œuvre le taux d’imposition minimal des multinationales afin que les entreprises payent « leur juste part du fardeau pour atténuer l’impact de la crise énergétique mondiale » [11]. En ce qui concerne la Belgique, dans sa Note de politique générale 2022-2023, le ministre des Finances Vincent Van Peteghem a précisé que « si l’accord pilier 2 ne peut être transposé à l’unanimité au sein de l’Union européenne, la Belgique prendra l’initiative de parvenir à un accord bénéficiant d’un large soutien au sein de l’Union européenne » [12]. En outre, il a souligné que « le SPF Finances prépare déjà une transposition en droit belge » [13]. Cette position de la Belgique permettrait de répondre à la demande d’une large majorité des Belges en faveur de la justice fiscale et de la lutte contre l’évasion fiscale. En effet, en ce qui concerne cet accord signé au niveau de l’OCDE et selon le Baromètre de la solidarité internationale réalisé par IPSOS [14], 76% de la population belge souhaitent un impôt minimum mondial sur les bénéfices des multinationales. Quant aux récentes avancées dans les pays hors UE, on peut noter qu’au Royaume-Uni, le ministre des Finances Jeremy Hunt a annoncé une mise en œuvre du pilier 2 à partir du 31 décembre 2023 [15].

Les limites de l’OCDE pour garantir un système fiscal international juste

L’accord signé en octobre 2021 au sein de l’OCDE est cependant loin de garantir les ressources fiscales aux États et ainsi financer la reconstruction juste et durable de nos sociétés, surtout dans les pays en développement. En effet, cet accord pourrait avoir un impact négatif sur les pays du Sud et les priver de ressources indispensables pour financer les services publics essentiels, les systèmes de protection sociale et les infrastructures [16]. C’est pourquoi, cet accord doit être considéré comme une première étape d’un processus plus long devant aboutir à une véritable réforme du système fiscal international. Dans une étude récente, le South Centre a souligné que « les pays en développement ne tirent que peu ou pas de bénéfices du deuxième pilier » [17]. En outre, lors du Forum sur l’administration fiscale africaine, « la faiblesse du taux minimum de l’impôt sur les sociétés (15 %) » a été soulignée. Dans la déclaration finale, les pays ont exprimé leur souhait « que les pays africains recherchent un taux d’imposition minimum plus élevé, d’au moins 25 % » [18].

Si la Déclaration du Cadre inclusif est défavorable aux pays du Sud, c’est parce que les pays économiquement riches ont la mainmise sur les négociations au sein de l’OCDE. La réforme de l’OCDE favorise ainsi les pays qui abritent les maisons-mère des firmes transnationales et qui sont les pays de consommation. Afin d’assurer un espace inclusif pour négocier les dossiers portant sur la fiscalité internationale, l’alliance des pays du Sud dans l’enceinte des Nations Unies (G77) a plusieurs fois proposé la création d’un organe fiscal intergouvernemental des Nations Unies [19]. La dernière tentative a eu lieu en octobre 2022, lorsque le G77 et la Chine ont présenté une résolution à l’Assemblée générale des Nations Unies demandant la création d’un tel organisme [20]. Il aura fallu attendre près de deux décennies avant que ces demandes soient finalement soutenues par les pays économiquement riches !

La Belgique a un rôle à jouer pour garantir un système fiscal mondial juste

Cependant, si le vote du 23 novembre est une victoire importante, il reste encore du travail à faire. La prochaine bataille se livrera au sein de la cinquième commission de l’AGNU (c’est-à-dire la commission des Questions administratives et budgétaires), où la question centrale sera de savoir si les budgets nécessaires à la négociation d’une convention-cadre peuvent être réunis au sein de l’organisation désargentée que sont les Nations Unies, faute de quoi, la volonté de coopération internationale en matière fiscale risque de rester un vœu pieux.

Dans l’accord de la Vivaldi, il est mentionné que « sur la scène internationale, le gouvernement sera un ardent défenseur de la coopération multilatérale. Les Objectifs de développement durable et l’Agenda 2030 des Nations Unies y sont au cœur ». C’est pourquoi la Belgique doit pousser l’UE à défendre la création d’un organe fiscal international sous l’égide des Nations Unies, tout en avançant dans la mise en œuvre la plus ambitieuse possible des décisions prises dans le Cadre inclusif OCDE/G20, qui est le seul cadre existant à ce stade.

[1] Disponible sur : https://www.uneca.org/sit...

[2] Tax Justice Network, Justice Fiscale : État des Lieux 2022. Édition de remplacement, Tax Justice Network, novembre 2022.

[3] Résolution A/C.2/77/L.11/REV.1. Elle est disponible sur : https://documents-dds-ny....

[4] Tax Justice Network, op. cit., novembre 2022.

[5] Pour en savoir plus : https://www.oecd.org/fr/f... ; ; Leïla Oulhaj, « Fiscalité des multinationales : un virage important, mais un premier pas insuffisant contre l’évasion fiscale », CNCD-11.11.11, 18 octobre 2021.

[6] La réforme visant à lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert des bénéfices (BEPS) a été ouvert à tous les pays en 2016 (alors qu’ils n’avaient pas participé aux négociations), créant ainsi le Cadre inclusif OCDE/G20 sur le BEPS.

[7] Une étude vient d’être publiée et approfondit les avancées et limites de chacun des deux piliers : Leïla Oulhaj, Taxation des multinationales : état des lieux après l’accord à l’OCDE, CNCD-11.11.11, Point Sud, N° 23, octobre 2022.

[8] Pour plus d’information : Leïla Oulhaj, « La Pologne bloque l’adoption du taux d’imposition minimum des multinationales au sein de l’Union européenne », CNCD-11.11.11, 25 mai 2022.

[9] Il s’agit d’une procédure par laquelle au moins neuf États membres de l’UE sont autorisés à établir une coopération accrue dans un domaine particulier (au sein de l’UE), « quand il apparaît évident que l’UE dans son ensemble ne peut pas parvenir aux objectifs d’une telle coopération dans un délai raisonnable ». Cette procédure permet de remédier au blocage d’un ou plusieurs États membres (Pour en savoir plus : https://eur-lex.europa.eu...).

[10] Comme il apparaît dans l’ordre du jour publié le 21 novembre : https://data.consilium.eu...

[11] Gouvernement de la République française, « Joint statement by France, Germany, Italy, Netherlands and Spain », Ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, 9 septembre 2022.

[12] Chambre des représentants des Belgique, « Note de politique générale. Finances, Fiscalité, Lutte contre la fraude et Loterie nationale », Chambre, 5^e session de la 55^e législature, 28 octobre 2022, p. 29.

[13] Ibid., p. 31.

[14] Pour en savoir plus : https://www.cncd.be/barom...

[15] UK government, Autumn statement 2022, HM Treasury, CP 751, novembre 2022.

[16] Leïla Oulhaj, Taxation des multinationales : état des lieux après l’accord à l’OCDE, CNCD-11.11.11, Point Sud, N° 23, octobre 2022.

[17] Suranjali Tandon et Chetan Rao, « Evaluating the Impact of Pillars One and Two”, South Centre, Research Papel, N°165, 4 octobre 2022.

[18] Forum sur l’administration fiscale africaine, Stimuler les recettes commerciales et fiscales : l’impact de la ZLECAf sur la mobilisation des ressources intérieures au cours des cinq prochaines années. Déclaration finale, 6^e dialogue de haut niveau sur la politique fiscale, 4 août 2022.

[19] Pour plus d’informations concernant les demandes du G77 : Leïla Oulhaj, Taxation des multinationales : état des lieux après l’accord à l’OCDE, CNCD-11.11.11, Point Sud, N° 23, octobre 2022, pp. 42-47.

[20] Disponible sur : https://documents-dds-ny....