Un accord politique a été conclu sur la révision de la Politique agricole commune (PAC). A en croire l’Union européenne, cette nouvelle politique sera plus équitable et plus verte. Quelles sont les grandes lignes de la PAC et quels effets aura-t-elle sur les multiples crises que vit notre système alimentaire ? Décodage.

Fin 2020, les organisations de la société civile ont tiré la sonnette d’alarme pour signaler que la proposition de réforme de la PAC n’était pas à la hauteur des enjeux actuels. Ni les syndicats paysans membres de la Via Campesina (qui défendent l’agroécologie et la souveraineté alimentaire), ni les environnementalistes, ni les organisations de solidarité internationale ne pouvaient se réjouir de la proposition soumise par la Commission européenne, et les amendements proposés par le Parlement et le Conseil européen n’allaient pas arranger les choses.

A l’issue du trilogue de fin juin, l’accord politique est désormais conclu et force est de constater que les législateurs européens n’ont pas changé de trajectoire dans la dernière ligne droite, à la grande déception des organisations qui ont plaidé en première ligne pour un changement radical de politique agricole.

Avant d’épingler certains des sujets les plus controversés de cette réforme et leur dénouement, rappelons que la PAC est divisée en 2 piliers. Le premier concerne les aides directes visant à assurer un revenu de base aux exploitations agricoles. Ce pilier édicte également les conditions à respecter en vue d’obtenir ces aides. Le second pilier porte sur le développement rural, mais aussi le soutien à l’agriculture biologique. La PAC contient également un règlement sur l’organisation commune des marchés (OCM). Ce dernier établit les outils dont l’Union européenne (UE) se dote en vue de réguler le système.

Une PAC plus équitable ?

Le nerf de la guerre, c’est la question du financement. Entendez : combien d’argent est donné, à qui et sous quelles conditions. L’enjeu à ce niveau est surtout de garantir un niveau de vie décent aux agriculteurs et agricultrices, mais pour ce faire, la question du partage des aides est centrale.

Dans la PAC actuellement en vigueur, 80% des aides vont à 20% des ayants droit.

Dans la PAC actuellement en vigueur, 80% des aides vont à 20% des ayants droit. Entre 2005 et 2016, l’UE a connu une disparition alarmante du nombre de fermes allant de pair avec une intensification accrue de celles qui restent en place. Durant cette période, le nombre de fermes dans l’UE a chuté de 14,5 millions à 10,3 millions. De l’aveu même de Janusz Wojciechowski, commissaire européen à l’Agriculture, le système de financement de la PAC en est responsable car il finance trop l’agriculture industrielle et pas assez les petites et moyennes fermes [1].

La Coordination européenne Via Campesina (ECVC) faisait partie des voix qui demandaient une répartition plus équitable, et en particulier de passer d’une logique de subside à l’hectare à celle de subside établi en fonction du nombre d’actifs agricoles ainsi qu’un plafonnement des aides à 60 000 € par an.

Non seulement le modèle à l’hectare subsiste mais en plus, le système de répartition des subsides restera très inégalitaire

Or, dans l’accord politique récemment conclu, non seulement le modèle à l’hectare subsiste mais en plus, le système de répartition des subsides restera très inégalitaire. Un plafond de 100 000 € est établi mais il est bien trop haut et touchera donc moins de 1% des exploitations [2]. Côté redistribution (système qui vise à reverser une partie des subsides aux plus petites exploitations), seulement 10% des paiements directs (1^er pilier de la PAC) devront obligatoirement y être consacrés. Chaque pays peut décider d’être plus ambitieux en la matière (c’est déjà le cas de la Belgique) et la Fugea, syndicat agricole wallon membre de la Via Campesina, plaide d’ailleurs pour qu’un quart du premier pilier y soit dédié. Autant dire que l’UE n’a pas mis la barre très haut en vue de stopper la disparition des fermes et d’encourager les petites et moyennes exploitations généralement plus respectueuses de l’environnement.

Une PAC plus verte ?

Le deuxième sujet qui a fait couler beaucoup d’encre lors des négociations est celui des éco-régimes. Les éco-régimes constituent une aide au revenu censée rémunérer les services environnementaux rendus par les agriculteurs et agricultrices, donc conditionnée à la mise en œuvre de pratiques vertueuses. Ils ne seront pas obligatoires pour les bénéficiaires, mais par contre les Etats sont contraints de dépenser une partie des subsides PAC à ce nouveau dispositif. Le débat portait sur le pourcentage du budget total du premier pilier qui devait y être alloué. Le Parlement s’était positionné en faveur d’un seuil de 30%, le Conseil voulait 20%... Finalement, ce sera 25% par an, avec la possibilité de n’atteindre que 20% les deux premières années (2023-2024) à condition d’avoir la moyenne de 25% à la fin de la période, autrement dit en 2027 [3].

La future PAC consacrera trois quarts de son budget à l’agriculture intensive conventionnelle

Le Bureau européen de l’environnement dénonce cette répartition en soulignant que la future PAC consacrera trois quarts de son budget à l’agriculture intensive conventionnelle. Les montants dédiés à la transition paraissent en effet dérisoires au vu des engagements pris par l’UE en matière de climat et de biodiversité. D’ici 2030, l’UE veut en effet réduire ses gaz à effets de serre de 55%, réduire l’utilisation et les risques des pesticides de 50% et l’usage des engrais chimiques de 20% ou encore porter la part des surfaces agricoles en bio à 25%.

Notons enfin que ces éco-régimes remplacent les « paiements verts », outil de la précédente architecture dont le résultat n’a pas été probant vu qu’ils n’ont engagé des changements que pour 5% des terres agricoles européennes [4], alors qu’ils représentaient 30% du premier pilier. A l’heure actuelle, il est permis d’espérer que la nouvelle formule soit plus efficace, mais cela dépendra en partie des choix effectués par chaque pays via leurs plans stratégiques nationaux (PSN).

En effet, les éco-régimes sont une liste de mesures qui vont de l’agroécologie à l’agriculture de précision en passant par l’agriculture carbonée. Chaque Etat fait ses propres choix et les inscrits dans son PSN. Malheureusement, les premiers PSN rendus publics (France, Portugal, Allemagne) démontrent que ce nouvel outil n’empêche pas de poursuivre le business as usual. Ces plans devront être approuvés par la Commission l’année prochaine et bien qu’elle ait annoncé faire cet exercice au regard des objectifs du Green Deal, le flou reste entier sur la sévérité avec laquelle elle jugera les propositions de ses membres.

Est-ce que tout est à jeter ?

Parallèlement aux questions environnementales et de répartition des aides, d’autres sujets ont fait l’objet d’âpres négociations. Parmi ceux-ci, la proposition du Parlement européen d’introduire des normes sociales à respecter en vue d’obtenir des aides. Jusqu’à présent, seules des conditionnalités environnementales étaient édictées à cet effet. L’accord final a entériné cette proposition et les bénéficiaires des aides devront respecter les directives européennes en matière de travail et de législation sociale qui s’appliquent au secteur agricole afin de recevoir leurs subsides. La mesure ne sera obligatoire qu’à partir de 2025, alors que de nombreuses organisations avaient plaidé pour une mise en œuvre dès 2023. Même si des questions demeurent sur la façon de vérifier le respect de cette clause, il s’agit là d’une avancée qui était plus que nécessaire dans un secteur où la règle est le contrat précaire et le travail décent l’exception [5].

C’est la première fois depuis 1992 qu’un accord se conclut par davantage de régulations que de dérégulation

Autre sujet majeur, les outils de régulation du marché via le règlement OCM. C’est via ces outils qu’il est possible de limiter la chute des prix et donc des revenus, mais aussi d’éviter d’exporter les produits européens à bas prix dans les pays du Sud lorsqu’il y a surproduction. Pour le parlementaire français Eric Andrieu, chargé des négociations dans ce dossier, c’est la première fois depuis 1992 qu’un accord « se conclut par davantage de régulations que de dérégulation ». L’accord prévoit des mesures de gestion de crise telles que les réductions volontaires de production, sans avoir à attendre que la crise se généralise. Des observatoires des marchés agricoles devront suivre l’évolution des stocks alimentaires et assurer des mesures de sauvegarde du marché lorsque des importations viennent déstabiliser le marché européen. Enfin, l’UE renforcera son intervention publique lorsque des chutes de prix se manifestent malgré les nouvelles préventions adoptées. Regrettons tout de même que parmi les régulations proposées, celle d’interdire l’importation de produits comportant des pesticides non tolérés en Europe n’ait pas été retenue.

Tout n’est donc pas à jeter, mais cette énième réforme ne fait que des petits pas vers une transition juste et durable de notre système alimentaire, alors qu’un sprint serait nécessaire

Tout n’est donc pas à jeter, mais cette énième réforme ne fait que des petits pas vers une transition juste et durable de notre système alimentaire, alors qu’un sprint serait nécessaire. L’UE démontre ses faiblesses structurelles en ne liant pas autrement que symboliquement la PAC et les objectifs du Green Deal. Une véritable réforme doit se doter d’objectifs environnementaux et sociaux contraignants, d’outils de monitoring et d’évaluation efficace, d’une sélection de mesures environnementales exclusivement agroécologiques, d’outils de régulation qui vont plus loin (comme la réduction obligatoire de la production lorsqu’il y a surproduction) et, bien sûr, une distribution véritablement équitable des subsides qui met fin à l’hémorragie du monde agricole.

La fin de la saga ?

L’accord conclu entre les trois institutions européennes et validé lors du Conseil ’Agriculture et pêche’ du 28 et 29 juin dernier devra encore être voté par le Parlement européen en septembre. Certains députés (principalement les verts et la gauche), des ONG environnementales comme Birdlife ou encore des personnalités appellent à ne pas l’adopter.

C’est via les choix posés dans le plan stratégique que la Région wallonne peut encore sauver la mise

Parallèlement à l’architecture européenne de la PAC, chaque Etat a encore jusqu’à la fin de l’année pour soumettre son plan stratégique. En Belgique, cet exercice est régionalisé et nous attendons une première proposition du ministère wallon de l’Agriculture. C’est via les choix posés dans ce plan que la Région wallonne peut encore sauver la mise. Le ministre wallon de l’Agriculture Willy Borsus peut être ambitieux en matière de redistribution, il peut choisir d’adopter le système de soutien aux petits agriculteurs qui jusqu’à présent ne fait pas partie des outils financiers adoptés par la Belgique et, au sujet des éco-régimes, il peut décider d’en rehausser la part et surtout privilégier des mesures agroécologiques fortes.

Ces choix nous concernent toutes et tous, car ils conditionnent la qualité de vie du monde agricole, la qualité alimentaire dans nos assiettes, le respect et la préservation de la biodiversité locale mais aussi du climat en général. Après avoir négocié ardemment durant des mois, les syndicats agricoles et les ONG surveilleront de près le résultat des débats. Les plans stratégiques régionaux belges seront dévoilés publiquement et les citoyennes et citoyens auront l’occasion de l’évaluer et l’opportunité de se faire entendre si nécessaire.

[1] The Guardian, Fewer, bigger, more intensive : EU vows to stem drastic loss of small farms, 24 mai 2021

[2] Communiqué de presse d’ECVC, L’accord sur la réforme de la PAC trahit les engagements pris par l’Union Européenne, 29 juin 2021.

[3] Euractiv, Final CAPdown : Negotiators seal a deal on future EU farming subsidies programme, 30 juin 2021.

[4] Rapport de la Cour des comptes de l’UE, 2017

[5] Euractiv, Les esprits s’échauffent autour de l’inclusion des droits des travailleurs dans la PAC
18 février 2021