Hoewel deze studie in december 2022 werd gepubliceerd, werd de inhoud ervan afgerond vóór het uitbreken van de oorlog in Oekraïne in februari 2022. Er werd dus geen rekening gehouden met de gevolgen en overwegingen die dit conflict op de voedselsystemen heeft teweeggebracht. Toch blijkt dat de meeste analyses op Europees en internationaal niveau geldig blijven en het conflict veelzeggend is voor de rol en het belang van de internationale handel en de verstoringen ervan in landbouw- en voedselvraagstukken.

De besproken kwesties over transparantie, openbaar beheer van voorraden van voedselgrondstoffen, de risico’s van exportafhankelijkheid of de landbouwuitzondering in ruime zin zijn echter nog nooit zo actueel geweest.

De organisaties die aan deze studie hebben meegewerkt, wilden hun eigen inzicht in de interacties tussen handel en landbouw versterken. In dit opzicht is het geen positionering maar een oproep om de dringende reflectie over internationale handel als instrument van transitie naar duurzame en veerkrachtige voedselsystemen mee uit te dragen.)]

We zitten halfweg het proces van de Duurzame ontwikkelingsdoelstellingen (2015), die onder andere tot doel hebben om honger uit de wereld te bannen tegen 2030. Nochtans tonen de cijfers aan dat dit objectief niet gehaald kan worden. In 2020 [1] leden 811 miljoen mensen honger, terwijl een derde van het voedsel werd verspild of verloren ging en 2 miljard mensen aan overgewicht of obesitas leden. Het mondiale voedselsysteem slaagt er niet in om de wereld te voeden en het tast het milieu aan. Het voedselsysteem is namelijk verantwoordelijk voor 30 à 40% van de totale uitstoot aan broeikasgassen (waarvan 12% voor de landbouw) en landbouw zorgde voor het verlies van 80% van de biodiversiteit.

De overweldigende bewijzen dat het huidige dominante voedselsysteem niet duurzaam is (honger, gezondheid, klimaat, biodiversiteit, enz.), roepen vragen op bij de rol en de plaats van de buitenlandse handel in onze voedselsystemen. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) hebben decennialang herhaald dat vrijhandel goed is voor de economische ontwikkeling. Die ontwikkeling meten ze aan de hand van exportstatistieken. De overgrote meerderheid van de producenten, wereldwijd, wordt echter beïnvloed door de wereldmarkten (te lage prijzen) waardoor zij of hun kinderen gedwongen worden om betere levensomstandigheden te zoeken in de stad of elders.

De Europese Unie (EU) is een belangrijke speler in de internationale handel van landbouwproducten en voeding. In tegenstelling tot wat het sterk geïndustrialiseerde karakter van het Europese landbouwsysteem doet vermoeden, is de Europese Unie de derde grootste importeur van voedingsmiddelen ter wereld en leeft zij ten koste van andere regio’s in de wereld [2]. Dit roept vragen op over de rol van de EU bij de aanpak van voedselonzekerheid in de wereld. Bovendien is de Europese handel in landbouwproducten een belangrijke oorzaak van ontbossing van tropische bossen en draagt bij tot het verlies van biodiversiteit [3].

De EU heeft derhalve een belangrijke rol en verantwoordelijkheid in de noodzakelijke evolutie van de landbouw en de internationale handel om de huidige uitdagingen (klimaat, biodiversiteit, enz.) aan te gaan. Dit is een van de uitgangspunten van deze studie. De nadruk ligt op het internationale en bilaterale handelsbeleid van de EU en de handelsregels voor landbouwproducten, de rol die zij spelen en hoe zij de ontwikkeling van het huidige voedselsysteem beïnvloeden.

Op 29 november 2019 riep het Europees Parlement de klimaatnoodtoestand uit en keurde het de Europese klimaatwet goed, die trad in werking op 29 juli 2021. Deze initiatieven vloeien voort uit het klimaatakkoord van Parijs en stellen de vraag hoe het verder moet met het huidige handels en landbouwbeleid om een koolstofneutrale EU te bereiken tegen 2050, met de vernieuwde ambities voor uitstootvermindering tegen 2030 voor ogen. De gezondheidscrisis (het gevolg van de COVID-19-pandemie) brengt aan het licht hoezeer het ecosysteem en de menselijke gezondheid met elkaar verweven zijn, en hoezeer een systeemverandering nodig is. De vraag is in welke mate klimaaten gezondheidscrises invloed hebben op het debat, de beleidsvorming en de wetgeving inzake de handel in landbouwproducten. Zullen deze noodsituaties een paradigmaverschuiving naar een agro-ecologische overgang in Noord en Zuid versnellen en op gang brengen, of zullen de tegenmaatregelen van de agro-industrie erin slagen ons een kapitaalintensief, digitaal, en hoogtechnologisch landbouwmodel zonder boeren op te leggen ? [4]

Na de analyse van de huidige regels van de internationale handel in landbouwproducten en de bilaterale handelsakkoorden waarbij de EU betrokken is, gaat deze studie dieper in op de belangrijkste beleidsvraagstukken inzake de handel in landbouwproducten. De studie analyseert de nieuwe beleidsmaatregelen van de EU en de gevolgen daarvan voor de kleine landbouwproducenten in het Zuiden. Vervolgens worden de mogelijke antwoorden onderzocht en aanbevelingen gedaan voor wijzigingen aan het Europees en het internationaal beleid.

De delen 1 en 2 van de studie zetten de internationale en bilaterale handelsregels uiteen en tonen aan waarom deze ontoereikend en achterhaald zijn. “We leven in een maalstroom van veranderingen,” [5] zowel op het vlak van klimaat, milieu, landbouwproductie, transport maar ook op geostrategisch en demografisch gebied. De huidige regels van de internationale handel en de bilaterale overeenkomsten bieden hierop geen antwoord. Een van de belangrijkste problemen is dat het internationale handelsrecht parallel en in silo’s is ontwikkeld, zonder interactie of inperking door een mensenrechtenkader of de internationale milieuwetgeving.

De regels voor de internationale handel werden goedgekeurd in 1994, na de val van de Berlijnse Muur, toen de Verenigde Staten en de Europese Unie de wereldhandel domineerden. Vandaag is de situatie grondig veranderd door de meerpolige wereld, de uitdagingen op het vlak van klimaat, milieu en biodiversiteit en ook door de digitale revolutie.

Sinds de jaren 2000 is de Doha-onderhandelingsronde over de regels van de internationale handel van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) vastgelopen, vanwege meningsverschillen tussen staten over verschillende bepalingen van de landbouwovereenkomst en de door te voeren hervormingen. De grote economische machten zoals de EU en de Verenigde Staten hebben sindsdien steeds meer bilaterale of regionale vrijhandelsakkoorden gesloten, die bij de bevolking steeds meer vragen doen rijzen omwille van hun negatieve gevolgen voor de landbouwproducenten. De bilaterale akkoorden gaan vaak verder dan de regels van de WTO in het verlagen van de douanerechten van de ontwikkelingslanden.

We zullen vooral aandacht besteden aan Afrika, gezien het belang van de relaties van de EU met Afrika (of zijn regio’s). De belangrijke rol van België in de export van melkpoeder en kip en de campagnes van Belgische ngo’s daaromtrent zullen ook onder loep genomen worden.

Het derde deel van de studie behandelt de huidige wereldwijde uitdagingen in het licht van het internationaal en bilateraal handelsbeleid. Enerzijds zijn onze voedselsystemen niet duurzaam op wereldschaal. De productie- en consumptiepatronen van de EU dragen samen met de Europese handel in agrovoedingsproducten bij tot de uitputting van de natuurlijke hulpbronnen en beschadigen de gezondheid van de planeet en de mens. Het discours rond “produceren om de wereld te voeden” blijft overheersen, waarbij de extractieve landbouw wordt aangedreven door de wereldwijde handelsconcurrentie. Hoge inkomenslanden leven ten koste van andere mensen en lage inkomenslanden. De productivistische benadering heeft niet gezorgd voor de verwezenlijking van het recht op voedsel voor iedereen of komaf gemaakt met de honger, ongeacht de hoeveelheden geproduceerd en verhandeld voedsel. [6] Integendeel, door de toe-eigening van grond, water en zaaigoed raakten rurale gemeenschappen verder gemarginaliseerd en is de handelsmacht van de agro-industrie in de landbouwwaardeketens verder geconcentreerd.

Anderzijds krijgen alternatieven als voedselsoevereiniteit en agro-ecologie steeds meer aandacht, versterkt door een heel groot aantal lokaal en territoriaal gebonden initiatieven (korte ketens, regionale marketing, voedselraden en territoriale voedselsystemen).

Deze twee trends bestaan nu nog naast elkaar, maar ze botsen bijvoorbeeld in het nieuwe GLB 2023-2027 dat in 2021 werd goedgekeurd, in de acties en de communicatie van bedrijven en instellingen en in het mondiale beheer van voedselsystemen.

Waar moeten we in die context de internationale handel situeren ? Op grond van de geschiedenis en de geografie zullen sommige regio’s in de wereld een structureel graanoverschot kennen, terwijl andere (Bangladesh, de Maghreb-landen, Noord-Afrika, het Midden-Oosten ...) nog lange tijd zullen kampen met tekorten. In de toekomst zullen extreme weersomstandigheden leiden tot oogstverliezen in regio’s die tot nu toe gespaard bleven. De internationale handel in landbouwproducten is dus onontbeerlijk, al was het maar omwille van de structurele voedselzekerheid, en vereist eerlijke regels.

Het vierde deel beschrijft de inhoud van de nieuwe Europese Green Deal (EGD) [7] en bevraagt diens capaciteit om de regels van het spel te veranderen. Als reactie op de noodsituatie op vlak van klimaat en biodiversiteit heeft de EU zich verbonden tot de Green Deal en bereidt zij een nieuw beleid voor de buitenlandse handel voor. De EGD is een eenzijdig antwoord of poging om een duurzaam voedselsysteem te ontwikkelen, maar het wordt betwist door machtige spelers. Die hebben zoveel invloed dat de concrete doelstellingen van de Green Deal niet vervat zitten in de goedgekeurde hervorming van het GLB (najaar 2021). Op die manier worden de doelstellingen van de “van boer tot bord”-strategie ondermijnd in plaats van bevorderd. Nochtans geldt er sinds 29 juli 2021 een nieuwe Europese klimaatwet, met verhoogde ambities op het vlak van klimaatneutraliteit. Om die waar te maken, zullen de EU-lidstaten de landbouw moeten opnemen in hun nationale klimaatstrategie, en inspanningen leveren om emissies te vermijden of koolstof vast te leggen.

De dubbelzinnigheid van de Europese Green Deal is het resultaat van complexe machtsspelletjes. De EGD wordt voorgesteld als de nieuwe groeistrategie van de EU. Het amalgaam van “duurzame groei” gaat over het stimuleren van het concurrentievermogen en het invoeren van duurzaamheidsdoelstellingen. Een paradigmaverschuiving zou voorrang geven aan modellen die gebaseerd zijn op een strategie van sufficiëntie, regeneratieve landbouw en eerlijke handel in landbouwproducten.

Deze studie onderzoekt het traject van nieuw beleid en de nieuwe wetgeving na de Green Deal en de mogelijke gevolgen voor de handel in landbouwproducten. De doorslaggevende test voor de beleidscoherentie ten gunste van ontwikkeling is ingezet.

Zal de EU de strategieën voor duurzame ontwikkeling van zijn partners ondermijnen of versterken via haar handelsbeleid ? Zal de EU bottom-up benaderingen als de agro-ecologie ondersteunen ? Of zal de Europese landbouwhandel de beleidsruimte en de flexibiliteit verstikken die nochtans broodnodig zijn om gediversifieerde en dynamische landbouwmarkten te creëren en de mensen in staat te stellen hun eigen landbouw- en voedselsystemen te bepalen ?

Om de uitdagingen aan te gaan, lijkt een paradigmawissel voor de landbouw en voor de handel noodzakelijk. Dat is het onderwerp van het vijfde deel van deze studie. Voedselsoevereiniteit en agro-ecologie zouden daarvan de speerpunten kunnen zijn. Hoe kunnen we op korte en op lange termijn zo strategisch mogelijk te werk gaan om de regels van de internationale handel in landbouwproducten te hervormen op basis van voedselsoevereiniteit, mensenrechten en de internationale milieuverdragen en -akkoorden ?
Is het uitstel voor onbepaalde tijd van de WTO-Ministerconferentie, die was voorzien voor december 2021, een bijkomend teken dat het moeilijk is om de lijnen te verleggen ? Welke strategie moeten we kiezen in het geval de WTO er niet in slaagt om een rechtvaardig en duurzaam landbouwakkoord uit te werken ? Moeten we een beroep doen op de landbouwuitzondering ? Welke zijn in de huidige context de mogelijkheden om de regels van de bilaterale akkoorden te veranderen in de zin van de Green Deal en in de richting van een agro-ecologisch Europa tegen 2050 ? Wat moeten we bijvoorbeeld verwachten van mogelijke spiegelclausules ?

Het laatste deel van de studie stelt een aantal aanbevelingen voor. Op basis van onze analyse, de voorstellen van Michel Buisson om de voedselsoevereiniteit in de handelsregels te verankeren, het netwerk Our World is not for Sale (OWINFS) [8] en de Stichting Veblen Instituut/Nicolas Hulot om de internationale en bilaterale regels te veranderen, worden aanbevelingen voorgesteld om de regels en de werking van de internationale en bilaterale handel in landbouwproducten te herzien, te wijzigen of te verbeteren.