Si cette étude est publiée en décembre 2022, son contenu a été finalisé avant le déclenchement de la guerre en Ukraine en février 2022. Une série de répercussions et de réflexions provoquées par ce conflit sur les systèmes alimentaires n’a donc pu être prise en considération. Il apparaît néanmoins que l’essentiel de l’analyse au niveau européen et international demeure valide. Au contraire, le conflit a joué un rôle de révélateur sur l’importance du commerce international et de ses perturbations dans les enjeux agricoles et alimentaires.
A titre d’exemple, les questions, abordées dans l’étude, de transparence et de gestion publique des stocks de matières premières alimentaires, des risques induits par la dépendance aux exportations ou d’exception agricole au sens large sont d’une acuité renforcée.

Les organisations ayant contribué à la réalisation de cette étude, souhaitaient renforcer leur propre compréhension des interactions entre commerce et agriculture. A cet égard, il ne s’agit pas d’un positionnement. Néanmoins, en la rendant publique, elles émettent aussi le souhait qu’elle puisse alimenter par son état des lieux et les pistes de recommandations évoquées par ses auteurs, l’urgente réflexion autour du commerce international comme outil de soutien à la transition vers des systèmes alimentaires durables et résilients.

Nous sommes à mi-chemin du processus des Objectifs de développement durable (2015) qui visent entre autres à éradiquer la faim dans le monde d’ici 2030. Or, les chiffres de ces dernières années nous font dire que cet objectif ne sera pas atteint. En 2020, 811 millions de personnes ont été confrontées à la faim alors, qu’en parallèle, un tiers de l’alimentation est gaspillé ou perdu. [1] Outre la sous-nutrition, 3 milliards d’habitants n’ont pas accès à une alimentation saine et 2 milliards d’habitants sont en surpoids ou obèses. Non seulement, le système alimentaire mondial n’arrive pas à nourrir le monde, mais, en plus, il affecte négativement l’environnement. En effet, le système alimentaire est responsable de 30 à 40 % des émissions de gaz à effet de serre (12 % pour l’agriculture) et l’agriculture est responsable de 80 % de la disparition de la biodiversité.

Les preuves accablantes de la non-durabilité du système alimentaire dominant actuel (faim, santé, climat, biodiversité, etc.) interrogent le rôle et la place du commerce extérieur dans nos systèmes alimentaires. Depuis des décennies, l’Organisation de coopération et développement économiques (OCDE), l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le Fonds monétaire international (FMI) répètent que le libre-échange promeut le développement économique et ils mesurent ce dernier à l’aune des statistiques d’exportation. Pourtant, la grande majorité des producteurs, au Sud comme au Nord, subit l’influence des marchés mondiaux (prix trop bas), les obligeant, eux ou leurs enfants, à partir chercher de meilleures conditions de vie dans les villes ou ailleurs.
De son côté, l’Union européenne (UE) est un acteur majeur des échanges internationaux agricoles et alimentaires. Contrairement à ce que pourrait laisser penser le caractère très industrialisé du système agricole européen, l’Union européenne est le 3^e importateur alimentaire mondial et vit aux dépens d’autres régions du globe. [2] Cela soulève donc la question du rôle de l’UE vis-à-vis de l’insécurité alimentaire dans le monde. Quant à l’impact de l’UE sur les enjeux environnementaux, le commerce agricole européen est une cause importante de la déforestation des forêts tropicales et contribue à la perte de biodiversité. [3]

L’UE a donc une responsabilité et un rôle importants à jouer dans l’évolution indispensable de l’agriculture et du commerce international pour répondre aux enjeux actuels (climat, biodiversité, etc.). C’est l’un des objets de cette étude. Cette dernière se concentre sur les politiques commerciales agricoles internationales et bilatérales de l’UE et sur les règles commerciales, le rôle qu’elles jouent, la manière dont elles influencent la mise en forme du système alimentaire actuel.

L’urgence climatique, votée au Parlement européen le 29 novembre 2019, suivie de l’adoption de la loi européenne sur le climat, entrée en vigueur le 29 juillet 2021, sont deux engagements européens qui alignent l’Europe sur l’Accord de Paris. Ils remettent en cause les politiques commerciales et agricoles actuelles qui, en l’état, empêcheraient l’UE d’être neutre en carbone d’ici 2050 avec de nouvelles ambitions de réduction d’ici 2030. La crise sanitaire provoquée par la pandémie de coronavirus démontre à quel point les écosystèmes ont une influence sur la santé humaine, appelant à un changement de système. La question est de savoir dans quelle mesure les urgences climatique et sanitaire influencent le débat, l’élaboration des politiques et la législation en matière de commerce agricole. Ces urgences vont-elles accélérer et déclencher un changement de paradigme en faveur d’une transition agroécologique dans le Nord et le Sud, ou bien les contre-mesures de l’agro-industrie vont-elles réussir à imposer une agriculture à forte intensité de capital, numérique et high-tech, sans agriculteur ? [4]

Après avoir analysé les règles actuelles du commerce international agricole et les accords commerciaux bilatéraux dans lesquels l’UE est engagée, cette étude traite des enjeux principaux autour de la politique commerciale agricole et analyse les nouvelles politiques de l’UE face à ces enjeux, ainsi que leur impact sur les petits producteurs agricoles du Sud. Elle étudie ensuite quelles pourraient être les réponses possibles et émet des recommandations à l’égard des politiques européennes et internationales.

Les parties 1 et 2 de l’étude exposent les règles commerciales internationales et bilatérales et démontrent en quoi elles sont inadéquates et dépassées. « Nous vivons un maëlstrom de changement » [5], non seulement sur le plan climatique, environnemental, mais aussi sur le plan géostratégique, démographique et de la géographie de la production agricole et du transport, auquel les règles actuelles du commerce international et des accords bilatéraux ne répondent pas. L’un des principaux problèmes est que le droit commercial international a été développé en parallèle et en silo, sans interaction avec et sans être impacté par les droits humains et les lois environnementales internationales.

Les règles du commerce international ont été adoptées en 1994, après la chute du Mur de Berlin, lorsque les États-Unis et l’Union européenne dominaient les échanges mondiaux. Aujourd’hui, le monde multipolaire et les enjeux climatiques, environnementaux et de biodiversité, ainsi que la révolution numérique ont changé la donne.

Depuis les années 2000, le Doha Round de négociation des règles du commerce international à l’OMC, s’est enlisé, en particulier à cause de divergences entre États sur plusieurs dispositions de l’accord sur l’agriculture et les réformes à lui apporter. Les grandes puissances économiques comme l’UE et les États-Unis ont depuis multiplié les accords bilatéraux ou bi-régionaux de libre-échange, qui font l’objet de contestation croissante de la part des populations à cause de leurs effets négatifs sur les producteurs agricoles. Les accords bilatéraux vont souvent plus loin que les règles de l’OMC en matière de réduction des droits de douane des pays en développement (PED). Nous nous intéresserons particulièrement à l’Afrique, étant donné l’importance des relations entre l’UE et l’Afrique (ou ses régions), le rôle important de la Belgique dans les exportations de poudre de lait et de poulet vers ce continent, ainsi que les campagnes menées par des ONG belges sur ces questions.

La partie 3 de l’étude aborde les enjeux globaux contemporains à la lumière des politiques commerciales internationales et bilatérales. D’une part, nos systèmes alimentaires ne sont pas durables à l’échelle mondiale. Les modes de production et de consommation de l’UE, ainsi que son commerce agroalimentaire, sont l’une des forces motrices qui provoquent l’épuisement des ressources naturelles planétaires et nuisent de plus en plus à la santé de la planète et des populations. Le discours selon lequel « nous devons produire pour nourrir le monde » reste dominant, l’agriculture extractive étant stimulée par la concurrence commerciale mondiale. Les pays riches vivent aux dépens des autres peuples et des pays pauvres. L’approche « productiviste » n’a pas permis de réaliser le droit à l’alimentation pour tous ni de mettre fin à la faim, quelle que soit la quantité de nourriture produite, quelle que soit la quantité de nourriture commercialisée. [6] Au contraire, l’accaparement des terres, de l’eau ou des semences accentue la marginalisation des communautés agricoles rurales et augmente la puissance commerciale de l’agrobusiness dans les chaînes d’approvisionnement agricole.

D’autre part, les voies alternatives de la souveraineté alimentaire et de l’agroécologie gagnent en portée et en audience, renforcées par un très grand nombre d’initiatives agricoles et alimentaires territoriales (chaînes d’approvisionnement courtes, marketing régional, conseils alimentaires, systèmes alimentaires territoriaux).

Ces deux tendances coexistent encore à l’heure actuelle, mais s’opposent par exemple à l’intérieur de la nouvelle PAC 2023-2027 adoptée en 2021, dans l’action et la communication des firmes et des institutions ainsi que dans la gouvernance mondiale des systèmes alimentaires.

Dans ce contexte, où situer le commerce international ? L’histoire et la géographie font que certaines régions du monde seront structurellement excédentaires en céréales tandis que d’autres (Bangladesh, Maghreb, Afrique du Nord, Moyen-Orient...) seront déficitaires pour longtemps encore. Demain, des conditions météorologiques extrêmes apparaîtront de manière aléatoire et entraîneront des pertes de récoltes dans des régions jusqu’ici épargnées. Le commerce international agricole, ne serait-ce que pour des raisons de sécurité alimentaire structurelle, est donc indispensable et a besoin de règles justes. La partie 4 décrit le contenu du nouveau Pacte vert [7] pour l’Europe et questionne sa capacité à changer la donne. Face à l’urgence climatique et de biodiversité, l’UE s’est engagée dans le Pacte vert et prépare une nouvelle politique commerciale extérieure. Le Pacte est une réponse ou une tentative unilatérale de définir un système alimentaire durable, mais il est contesté par des acteurs puissants. Ces derniers sont si influents que la réforme de la PAC, adoptée à l’automne 2021, n’intègre pas les objectifs concrets du Pacte vert, ce qui sape les objectifs de la stratégie « De la fourche à la fourchette », au lieu de les faire progresser. Pourtant, la nouvelle loi européenne sur le climat est en vigueur depuis le 29 juillet 2021 et accroît les ambitions en matière de neutralité climatique. Pour s’y conformer, les États membres de l’UE devront inclure l’agriculture dans leurs stratégies climatiques nationales, en contribuant à éviter les émissions ou à séquestrer le carbone.

L’ambivalence du Pacte vert européen est le résultat de jeux de pouvoir complexes et le Pacte est présenté comme la nouvelle stratégie de croissance de l’UE. L’amalgame de la « croissance durable » consiste à stimuler la compétitivité et à introduire des objectifs de durabilité. Un changement de paradigme donnerait, lui, la priorité aux modèles basés sur une stratégie de suffisance, sur l’agriculture régénérative et le commerce agricole équitable.
Cette étude examine le parcours des nouvelles politiques et législations suite au Pacte vert et les implications que cela peut avoir sur le commerce agricole. Le test décisif de la cohérence des politiques pour le développement est lancé. L’UE renforcera-t-elle ou sapera-t-elle les stratégies de développement durable de ses partenaires soutenues par le commerce ?

L’UE soutiendra-t-elle les approches ascendantes comme l’agroécologie ? Ou le commerce agricole de l’UE finira-t-il par étouffer l’espace et les flexibilités politiques nécessaires à la création de marchés agricoles diversifiés et dynamiques et à la définition par les populations de leurs propres systèmes agricoles et alimentaires ?

Pour relever les défis, un changement de paradigme pour l’agriculture et pour le commerce apparaît indispensable. C’est l’objet de la 5^e partie de cette étude. La souveraineté alimentaire et l’agroécologie pourraient en être les fers de lance. Comment être le plus stratégique dans le court et dans le long terme pour refonder les règles du commerce international agricole à partir de la souveraineté alimentaire, des droits humains et des accords/traités environnementaux internationaux ?

Le report sine die de la conférence ministérielle de l’OMC, prévue en décembre 2021, est-il un signe supplémentaire de la difficulté à faire bouger les lignes ? Quelle stratégie choisir dans le cas où l’OMC ne réussit pas à élaborer accord sur l’agriculture plus juste et plus durable ? Faudra-t-il recourir à l’exception agricole ? Dans le cadre actuel, quelles sont les possibilités de modifier les règles des accords bilatéraux dans le sens du Pacte vert et en direction d’une Europe agroécologique en 2050 ? Que faut-il par exemple attendre de possibles clauses miroirs ?

La dernière partie de l’étude expose un certain nombre de recommandations. À partir de notre analyse, des propositions de Michel Buisson pour ancrer la souveraineté alimentaire dans les règles du commerce, du réseau Our World is not for Sale (OWINFS) [8] et de l’Institut Veblen/ Fondation Nicolas Hulot pour changer les règles internationales et bilatérales, des recommandations sont proposées pour refonder, modifier ou améliorer les règles et le fonctionnement du commerce international et bilatéral agricole.